Vest

Čeprav globalno gospodarsko poganja skrita roka trga, se veliko dohodka prerazdeli s pomočjo trde (ali morebiti prej spolzke?) roke države. Odkar je s finančno krizo zaupanje v prvo preveč omajano, vladni kabineti postajajo še pomembnejši za odločanje o napredku blaginje kot doslej. S tem se je povečal tudi pomen vnaprejšnjih presoj javnih učinkov vladnih predlogov. Težava je, da so imele tovrstne evalvacije doslej le obroben vpliv na vladne odločitve. Ali torej kriza vodi v nižjo demokratičnost odločitev o napredku blaginje?

Vrednotenje (oz. presoje, evalvacije) javnih učinkov vladnih ukrepov se je prvič pojavilo v povezavi z vojaškim proučevanjem posledic uvajanja novih tehnologij na razvoj (nadzor?) družb. Za civilne namene so se presoje najprej uveljavile pri ocenjevanju posledic gospodarskih projektov na stanje okolja, do danes pa so se razširile na skoraj vsa področja javnega upravljanja od socialnih, zakonodajnih, prostorskih in vseh drugih. Razen na področje kulture. Po zakonih je obvezno opraviti presojo vplivov na lokalno okolje za vsako čistilno napravo za odpadne vode, medtem ko v Sloveniji še ni ukoreninjena misel, da bi bilo presoji javnih učinkov potrebno podvreči tudi nacionalni program kulture. Sicer pa je treba priznati, da vnaprejšnje presoje niti v vladnih resorjih, kjer so najbolj ustaljene, niso preprečile nepremišljenega uvajanja vinjetnega sistema cestninjenja, niti blamaž pri izgradnji šentviškega predora ali onkološke in pediatrične bolnice.

Kljub uveljavljenosti na skoraj vseh vladnih področjih ima vrednotenje predlogov vladnih ukrepov le pičel vpliv na končne vladne odločitve. Razloge za nezadosten prispevek predhodnega vrednotenja vladnih predlogov so v zadnjem letu obravnavali na treh okroglih mizah Slovenskega društva evalvatorjev, iz katerih povzemamo nekatere poudarke.

Po mnenju Darka Štrajna bi v slovenščini pojem evalvacije lahko prevedli v ‘ovrednotenje’, kar nakazuje, da evalvacija ni kak prav eksakten, ‘objektiven’ način ugotavljanja tega, kar smo se z njo namenili ugotoviti (na okrogli mizi »Evalviranje javnih politik, politika in javni interes« 28. X. 2008, v nadaljevanju kratko: EJP). Na primeru socialnega dela je Srečo Dragoš razložil, da se pri poskusih opredelitve predmeta presoj, v tem primeru socialnega primera, soočajo povsem samosvoji etični sistemi. Ti so pogosto med sabo v ostrem nasprotju, a nič manj pogosto so tudi presečni, ker se v posameznih, večinoma obrobnih vprašanjih ujemajo (na okrogli mizi »Poklicni etični kodeksi med načeli in prakso«, 20. V. 2008, v nadaljevanju PEK). To dvoje skupaj, da so samosvoji in presečni, ustvari kompleksno situacijo, v kateri predmeta vrednotenj, v omenjenem zgledu socialnega primera, ni moč presoditi z enega izhodišča, vzemimo socialne delavke.

Morda je lažje ugotoviti, kaj vrednotenje ni. Predvsem ni orodje za zagotavljanje uspešnosti vlad in še manj za ocenjevanje uspešnosti njihovih ukrepov za uresničitev ciljev, ki si jih zastavi vlada sama. Upoštevajmo, kar vlada rada pozabi in spregleda, da njeni cilji niso nujno in sami po sebi primerni za državljane in državljanke. Elena Pečarič (EJP) je z različnimi primeri ponazorila, da si resorno ministrstvo na področju osebne asistence hendikepiranim zastavlja preozke cilje in si dosežke njihovega uresničevanja vztrajno razlaga drugače, kot jih občutijo tisti, ki so jim isti ukrepi namenjeni. Posebej je omenila slepoto evalvacijskih programov socialnega varstva za problematike, ki jih uradne politike ne zaobjemajo eksplicitno. Tako se je sprva hvalevreden poskus, da bi politike naredili odgovorne, da bi svoje obljube izrazili v preverljivih ciljih, sprevrgel tako, da so preverljivi cilji politik postali pomembnejši od njihovih stvarnih končnih učinkov.

Večkrat je bilo v razpravah poudarjeno, da vlada ne sme delovati kot podjetje in svoje uspešnosti zato ne more zadovoljivo ocenjevati po doseganju ciljev, ki si jih izbere sama. Vrednotenje javnih politik je treba razumeti širše od tega, kar bi zahteval javni nadzor nad izpolnjevanjem obljub politikov. V dobršni meri za objektivno ocenjevanje uspešnosti vladnih garnitur ustrezno poskrbijo že statistične službe, ob pomoči računovodskih in revizijskih. Njihove podrobne ugotovitve analitiki in raziskovalke nato vstavijo v posebne modele, ki podajo ocene uspešnosti po področjih ali politikah. Slabost takšnih znanstvenih ocen je, da ne podajo enodušne ugotovitve uspešnosti, ampak množico delnih, pogosto niti ne prekrivajočih ali celo nasprotujoče ugotovitve kot takrat, ko na primer poslovni modeli ocenijo energetsko politiko drugače kot ekološki modeli. Objektivnost torej ne zagotavlja nepristranskega poznanja stanja stvari. Več kot vemo o stvareh podrobno, težje dojemamo celoto.

Na primer, velika mednarodna koalicija znanstvenikov je po dolgoletnih študijah soglasna v napovedih, koliko ogljikovega dioksida, plina, ki povzroča podnebne spremembe, je še varno letno izpustiti v ozračje, da bodo podnebne razmere ostale obvladljive. Težava je, da se je vzporedno z zgornjo raziskavo oblikovala vplivna skupina znanstvenikov, ki vsem utemeljitvam natančno nasprotuje. Za marsikoga pa je nesprejemljiva že predpostavka, da lahko podnebne razmere obvladujemo in jih celo varno izzivamo. V takšnih dilemah ne pomaga znanost, niti politika, saj s ponavljanjem svojih dogem oboje ravno ustvarja razkol. Vladne intervence v kompleksno družbo niso trivialne niti vrednotno nevtralne, zato je Mojca Golobič poudarila, da jih ne smemo prepustiti niti samo stroki niti samo politiki (okrogla miza »Merkantilne, tehnokratske in politične odločitve o prostoru: Kam bi del«?, 3. II. 2009, v nadaljevanju MTP).

Presoje javnih vplivov vladnih ukrepov potrebujemo ravno kot orodja tehtanja različnih resnic, ne le njihovega medsebojnega ujemanja ali odstopanj, ampak predvsem ‘nasprotij kakovosti’, ki so posledica razlik v sistemih vrednot. In prav tukaj je jedro zagat vrednotenja javnih učinkov: kako pri presojah kolektivno pomembnih vprašanj hkrati zagotoviti pogled celote, ki je slepa za različnost in poglede različnosti, ki so sistemsko pristranski? Kako torej iz pristranskih sestavin oblikovati nepristranski pogled na celoto in obratno, kako prepoznati sistemsko vsebino v zahtevah po razlikovanju, izjemah in ločeni obravnavi?

V vrednotenju javnih učinkov vladnih predlogov se srečujejo, kot pravi Jože Kos Grabar, moč, znanje in hotenja (EJP). Moč je izključevalna, znanje je samo delno, hotenja pa so kot odsev družbene različnosti lahko le posebna. Nedorečenost v izhodišču ustvarja popolne razmere za zlorabo javnih vrednotenj v politične namene in opravičevanje posebnih pred splošnimi interesi. Možnosti, ki jih za tako zavajanje uvedejo prav presoje vplivov same, so številne. Kdo, vzemimo, določi kriterije presoj in kdo določi javne interese, glede na katere se vrednotijo predlogi v posamičnem in splošnem (Darko Štrajn, Jože Kos Grabar; EJP)? Kako sodelovanje javnosti pri vrednotenju zavarovati pred ‘trojanskimi konji’ oziroma tistimi, ki igrajo interesno konfliktne vloge, in ki kljub deklariranim javnim interesom zastopajo predvsem ozke interese (Jože Kos Grabar, EJP)?

Ker je vrednotenje politik tako občutljiva dejavnost, je vedno do določene mere, nemalokrat tudi zelo podrobno predpisana, s čimer tudi ustreznost predpisov postane dejavnik nepristranskih presoj. Mojca Golobič trdi, da je praksa vrednotenja, vsaj za presoje vplivov na okolje in prostor – sledeč zakonodaji – slaba (MTP). Enako kritične so ocene evropskega navodila za vnaprejšnje presoje učinkov naložb, financiranih iz sredstev strukturnih in kohezijskih skladov EU (mag. Bojan Radej, MTP); to je eno najpomembnejših navodil za vrednotenje politik, saj se nanj sklicujejo tudi presojevalci na mnogih drugih področjih vrednotenja v svetu, tj. izven EU. Zakonodaja pogosto ureja javne zadeve po enem miselnem modelu, na primer z drobljenjem družbenih problemov na rešljive delne probleme, kot je opozorila Blanka Bartol (MTP), medtem ko morajo presojevalci delovati po povsem drugem modelu, na primer povezovalnem. Ivan Marušič (MTP) je navedel zgovoren primer, ko je pokazal, da je v Sloveniji večina prostora vnaprej namensko rezervirana za funkcionalno enovite smotre, kot so npr. kmetijska zemljišča, zavarovana območja narave, vodovarstvena območja in varovalni gozdovi. Prostor je rezervatno parceliran in s tem so praktično odvzete možnosti za ustvarjalno in demokratično iskanje rešitev nasprotij v prostoru. Tako okoljska in prostorska politika sami negirata kompleksno sestavo prostora, sta bogaboječi in pred-moderni, ocenjuje Maja Simoneti (MTP). Prostor kot integriteta tako ne obstaja več in to seveda ovira integralnost družbenih razmerij, ki se morajo med temi rezervati prelivati. Tako je posledično razbit tudi celostni pogled presojevalk javnih učinkov vladnih ukrepov.

Legitimno nezdružljivih vizij, ki so posledica vsestranskega razvoja zlasti pa kulturne dinamike postmodernih družb, ni mogoče uskladiti, a obenem brez kohezije med njimi kolektivni obstoj ni uresničljiv. Drugače kot doslej se bo treba odzivati na temeljna družbena nasprotja, povezana z odločitvami o skupnih zadevah, vzemimo o skupni prihodnosti. Najnovejša dognanja na področju raziskovanja vladnih dilem z mehkim (npr. družbenim) pristopom h kompleksnim sistemom, nanje je opozoril Miran Mitar (PEK), združujejo dvoje: (i) teorijo emergentnih procesov, tega torej, kako se nekaj porodi iz nič, kot npr. inovacija in sčasoma prevlada; (ii) z več nivojsko analizo sistemov, po kateri ima vsak sistem mikro – mezo – makro raven in vsako je treba proučiti posebej.

Take rešitve je mogoče s pridom uporabiti kot podlago za nov pristop k vrednotenju javnih učinkov vladnih ukrepov. Praktično gledano to zahteva uveljavitev enostavnega pravila. Usklajevanje interesov in iskanje srednje poti (’gnilega’ kompromisa) je treba nadomestiti s prizadevanji za iskanje presekov in obrobnih ujemanj med protagonisti legitimnih družbenih nasprotij. Namesto usklajevanja v temeljnih vprašanjih družba za ohranjanje svoje kohezivnosti zahteva le prepletanje v obrobnih vprašanjih, kjer so interesi skupni, zato v obrobnih stvareh siceršnji ‘nasprotniki’ težijo k sodelovanju. Takšna sprememba v načinu obravnave družbenih nasprotij bi zahtevala korenito preureditev postopkov sodelovanja, zato je ni mogoče kmalu institucionalno uveljaviti. Družbe ni mogoče radikalno spremeniti na hitro brez nesprejemljivih žrtev, lahko pa njene dileme začnemo vsaj opazovati povsem drugače – npr. po presečnem načelu – in se vsaj za prihodnost odločati bolje, kot nam uspeva pri odzivanju na dileme sedanjosti. V tem smislu lahko predhodna vrednotenja javnih učinkov predlogov vladnih ukrepov postanejo mehko orodje radikalnega spreminjanja družbe po poti, ki si jo bo sistem, končno enkrat razumljen kot kompleksna celota, lahko izbiral sam iz sebe.

Bojan Radej, Slovensko društvo evalvatorjev